基于稅收視角的全國統一大市場建設

　面對百年變局與世紀疫情交織的復雜環境，全國統一大市場是我國發展戰略修正與轉換的最可靠的戰略資源，是可以利用的比較優勢甚至是絕對優勢。習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十三次會議時強調，構建新發展格局，迫切需要加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，建立全國統一的市場制度規則，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動?！?span style="text-decoration-line: none; color: rgb(255, 0, 0);">中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》進一步釋放出深化社會主義市場經濟體制改革的重大信號。國內大循環一定是以全國統一大市場為基礎，也只有全國統一的大市場才能形成對全球要素資源強大的吸附力，暢通國內國際雙循環。建設全國統一大市場能夠使市場競爭充分開展、要素資源自由流動，將我國超大規模市場優勢轉化為強大競爭力，對加快構建新發展格局、實現區域經濟協調發展具有重要的戰略意義。

　　全國統一大市場應具備規則統一、競爭充分、高度開放、運行有序的基本格局。然而目前在實踐中，我國省域間的市場分割陷入類似“囚徒困境”的策略互動局面，雖然地方政府能夠從分割市場中實現各自的利益最大化，但我國經濟卻為此付出規模不經濟的代價。在經濟體制轉軌時期，地方政府主導型產業政策、商品和要素市場分割等各類政府干預市場的選擇性行為會導致市場分割。除了橫向與縱向政府治理機制引發的前述制度性市場分割，還存在受空間距離等物理因素形成的自然性市場分割，以及因勞動者素質和技術水平成熟度差異形成的技術性市場分割。而“中國式分權”及其衍生出來的“晉升錦標賽”機制會強化地區間市場分割的策略互動，是導致不同地區“以鄰為壑”并且最終陷入市場分割“囚徒困境”的最根本原因。既有文獻多從市場整體角度，多維度剖析我國地區間市場分割的主要表現以及造成“行政區經濟”的原因。稅收是地方財政收入的重要來源，也是影響地方政府行為的關鍵要素。本文試圖從稅收視角切入，探討全國統一大市場建設過程中市場分割的稅收形態表現及可能的原因，為用“立破并舉”的“加減法”打通制約經濟循環的關鍵堵點、推動我國市場由“大”變“強”提供具有一定實踐價值的對策。

　　一、阻礙全國統一大市場建設的稅收因素

　　(一)增值稅收入分享堅持生產地原則引發的增值稅跨區域轉移

　　2016年全面推行營改增后，增值稅對地方財政的重要性進一步凸顯。增值稅屬于中央與地方共享稅，營改增后地方政府的分享比例由25%增加至50%。我國增值稅地方分享部分遵循生產地原則由商品生產者所在地分享。然而，增值稅作為流轉稅，其實際稅負主要是由最終消費者承擔的。當生產地與消費地不一致時，生產地原則使得生產地政府獲得消費地承擔的增值稅，產生稅收收入與稅負歸屬偏差，造成區域間橫向財力不均，不利于區域協調發展。同時，生產地原則引發的增值稅跨區域轉移問題客觀上很可能激發地方政府出于稅收動機擴大投資、刺激生產，或者通過招商引資和稅收返還干預企業的經營和選址決策，甚至造成跨地區經營的企業利用轉讓定價在國內不同地區之間轉移增加值，使地方政府陷入“稅收競爭—稅收背離”的惡性循環怪圈，導致地方政府和市場參與者行為扭曲，干擾市場資源配置。

　　隨著數字經濟的飛速發展，傳統的消費和銷售在同一地理區域的交易活動將更多被產銷分離的電子商務替代，其“銷售極化、消費均化”的特征使得稅負跨區域轉移的問題更加凸顯。商務部發布的《中國電子商務報告》數據顯示，廣東、浙江和上海網絡零售額占全國網絡零售總額的比重達52.81%。電子商務零售交易中超過80%的交易是跨省交易。而生產地原則下增值稅收入主要由少數銷售集中的地區獲得。各類新興業態的出現、線上與線下業務的進一步融合，使得傳統產業與電子商務的界限越發模糊，更加劇了稅收分布的不均衡。電子商務發展帶來的生產集約化和聚集效應會強化地方政府自身利益最大化的激勵，加重地區經濟扭曲行為。

　　(二)稅收選擇性激勵政策

　　行業選擇性是我國稅收選擇性激勵企業創新活動的主要表現之一，即以特定產業為導向設置稅收優惠政策，尤其是針對成熟期企業的政策工具多以軟件和集成電路、高新技術、技術先進型服務產業為作用對象，呈現出“產業優惠為主”的激勵格局。其中，最具代表性的是高新技術企業稅收優惠政策，產品(服務)屬于電子信息、生物與新醫藥等《國家重點支持的高新技術領域》名錄且符合一定資質條件的企業適用15%的優惠稅率。此類以產業為導向的優勢企業扶持政策容易誘發地方政府的產業偏好同質化。醫藥制造業、生物產業、航空航天、新材料、新能源、高端裝備制造等被20個以上省份列為“十四五”時期優先發展產業或優勢產業。地區異質性突出而產業同質化明顯，各地區對有限優質資源的爭奪也會引致“行政區經濟”，不利于以統一大市場集聚資源，推動經濟高質量發展。同時，選擇性激勵政策的不完全契約本質會導致政策實施過程中面臨嚴重的信息不對稱問題。政府部門出于對財政資金負責的考慮，通?；谑虑敖邮掌髽I釋放的信號選擇扶持對象，其核心是以“標簽化”的企業資質認定為判斷標準。這也增強了企業面臨的制度性環境，使得企業為了獲取稅收優惠產生逆向選擇甚至尋租行為。通過統一大市場需求引導創新資源高效配置與創新要素循環流動的優勢未能充分發揮，抑制了超大規模市場對科技創新和產業升級的推動作用。

　　(三)區域性稅收優惠“洼地”與稅收征管空間

　　我國的分權式改革沒有完全跳出把生產要素及企業禁錮于條塊分割的行政隸屬關系之中的傳統制度格局，為地方政府分割國內市場埋下制度隱患。中央與地方在財權、事權等方面未能實現良好的動態匹配，近十年地方政府的財政收支比(地方財政支出÷地方財政收入)在1.70～2.10區間，總體呈現出逐年上升趨勢，地方財政入不敷出的困境進一步加劇，并且財政收支矛盾的程度在不同省份間也有較大差異。

　　在“分灶吃飯”的財政體制下，地方政府會通過區域性稅收優惠政策和調整稅收征管力度等市場干預行為增加本級財政收入和保護稅基，加劇地方保護和區域壁壘。一方面，地方政府會通過優惠政策競賽竭力搶奪各類重大投資項目。為爭奪相對稀缺的資源和市場，各地政府不得不競相比拼金融、財政、稅收、人才等優惠政策力度。優惠政策造成區域性的“稅收洼地”，客觀上形成隱形的市場壁壘，打破全國的稅負均衡，用不正當的手段吸引資本流入，惡化投資環境，造成“劣幣驅逐良幣”，加劇市場分割。另一方面，地方政府會利用行政權力干預本地經濟活動?！吨袊质》菔袌龌笖祱蟾?2021)》的數據顯示，2016—2019年，市場化的五個維度中，“非國有經濟的發展”“要素市場的發育程度”和“市場中介組織的發育和法治環境”均有一定幅度的改善。但是“產品市場的發育程度”近年出現明顯退步，二級指標“減少商品市場上的地方保護”下降幅度較大，地方保護有所抬頭，成為我國市場化進程中的短板。“政府與市場的關系”評分持續走低，二級指標“市場分配經濟資源的比重”和“減少政府對企業的干預”進一步下滑，表明政府參與資源配置程度有較明顯上升，對企業干預也有強化趨勢。比如在稅收方面，雖然中央集中了立法權，但地方政府仍然可以將稅收征管作為策略工具應對財政規制或展開橫向稅收競爭。稅務機關在應稅事實認定、稅法解釋與適用等稅收征管環節掌握著較大的自由裁量權，征管尺度與深度較易受到人為因素干擾，從而導致各地的稅收征管強度差異較大。

　　(四)稅收政策對基礎研究與產學研合作缺乏足夠支持

　　促進科技創新是建設全國統一大市場的主要目標之一。發揮超大規模市場優勢，可以促進創新要素有序流動和合理配置。然而現實中，部門分割、地區分割、產學研相脫節等技術市場分割抑制了創新要素的自由流動和集聚。一方面，絕大多數基礎研究領域的科研工作都缺少企業的深度參與，存在研究項目的選題與市場實際需求脫節的情況，導致科研成果轉化率較低;另一方面，我國研發體系基本依附于行政管理體系，條塊分割、相互封鎖致使研發目標過于分散，無法形成規模性的開發優勢，難以滿足產業結構調整與技術進步的需要。

　　然而，對基礎研究的資金投入和產學研合作，我國稅收優惠政策缺乏直接的支持。如國家自然科學基金委員會借鑒開放式創新模式，吸引國內大型企業共同出資設立企業聯合基金，從企業需求出發利用外部基礎研究資源協助企業攻克技術難關，但目前企業投入聯合基金項目的資金并未能夠享受研發費用加計扣除稅收優惠。企業作為出資方無法獲取撥付到企業之外的具體研發支出記錄，項目承擔單位也較難區別記錄基金委員會和企業來源資金的使用情況。稅務部門對企業享受研發費用加計扣除實行申報享受與資料留存備查的辦理方式，申報程序復雜且資料煩瑣，而前述原因使得企業無法按照現行稅收征管要求提交研發支出輔助賬、可加計扣除研究開發費用情況歸集表等明細資料，致使企業無法切實享受相應的稅收優惠。

　　二、推進全國統一大市場建設的稅收建議

　　(一)逐步探索增值稅收入分享原則由生產地原則轉變為消費地原則

　　生產地原則具有顯著的“親富性”特征，富裕地區獲得的增值稅凈流入更多，增值稅收入分享體制改革如果僅局限于分配比例的調整，就不會有效緩解地區間的稅收競爭。因為單純提高地方增值稅的共享比例只會同時提高歸屬地方財政的增值稅收入規模，無法改變生產地原則導致的地方政府間橫向稅收收入分配失衡問題。與之相比，消費地原則能夠抑制增值稅跨區域轉移造成的地方財力不均衡問題。在消費地原則下，稅收收入歸屬于實際消費活動發生地，稅款由最終消費地政府獲得，稅款來源和稅收繳納地具有高關聯性，提高當地消費能夠為地方帶來稅收收入的增加，消費地政府不會區別對待本地和外地產品或服務。因此，基于消費地原則的稅收收入分享機制能夠促使地方政府轉變職能，引導其由注重招商引資、生產建設轉向重視提高公共服務能力、加強基礎設施建設、提升居民消費水平，從而減少地方政府對本地經濟的直接干預引致的資源錯配和效率低下，減少地區間的稅收競爭。

　　地區間增值稅收入分享原則由生產地原則過渡到消費地原則，是將增值稅收入從銷售地政府讓渡到消費地政府。雖然能提高地方財政收入與居民消費能力的關聯度，促使地方政府轉變經濟發展方式，但短期內會造成部分省份增值稅收入大幅波動，不利于地方財政穩定。增值稅收入分享原則的調整可采取循序漸進的方式推進，以平滑稅收急劇波動的影響。例如，可先在長三角、粵港澳大灣區等重點區域展開試點，以部分行業的增值稅為突破口，對增值稅地方分享部分采用生產地原則與消費地原則相結合的方式進行分配，也有利于提高區域間市場一體化程度。待時機成熟，再在全國范圍內推行消費地原則。與信息技術和大數據高速發展相攜而來的稅收征管能力的提升，也會為地區間增值稅收入橫向分配的平穩過渡提供助力。

　　(二)推動政策實踐方式由產業性向功能性轉變

　　一是弱化稅收優惠的選擇性，強化“高質量”導向，引導企業實質性創新。我國當前部分稅收優惠是針對某些行業、技術領域或特定企業群體的選擇性優惠政策，會扭曲市場對要素資源的配置。應當逐步轉變產業政策的激勵方式，弱化政府判斷和選擇對市場的替代，對既有高新技術企業優惠政策的認定標準應強化“高質量”導向，可考慮納入企業基礎研究經費、研發費用增量等指標，突出自主研發的知識產權獲取方式，引導企業將資金更多投入實質性創新活動。二是強化企業創新迎合行為的識別與懲戒機制。稅務部門可采用隨機抽查與重點檢查相結合的方式，加強對高新技術企業資質的階段性審查，及時掌握企業研發動態，重點關注在規定的門檻指標附近徘徊或者研發投入、專利數量出現突然性增長的企業是否存在創新迎合行為，進一步提升高新技術企業認定資質的“含金量”。同時，建立懲戒機制，提高企業策略性創新的逆向選擇成本，加大對具有不端行為企業的處罰力度。

　　(三)嚴格規范稅收優惠政策，提高稅收征管智能化

　　應當堅持稅收法定原則，由中央統一稅收優惠政策制定權限，除依據專門稅收法律法規和《中華人民共和國民族區域自治法》規定的稅政管理權限外，嚴禁各地區擅自制定違法違規或影響公平競爭的稅收優惠政策。確需出臺新政策的要報經國務院批準，且通常不應與企業繳納稅收掛鉤。在全國范圍內分階段推進清理規范稅收等優惠政策，加大此項工作的執行與監督力度，及時查處并糾正違法違規制定稅收優惠政策的行為，打破地方保護和區域壁壘，營造公平的市場競爭環境。同時，地方政府也需要加快轉變工作思路、轉換工作職能，從“拼優惠”到“拼服務”，用更高的公共服務水平“筑巢引鳳”。

　　此外，伴隨大數據征管時代的到來，要實現稅收征管活動與數字技術深度融合，并結合統一裁量基準、細化量化處罰標準等立法技術有效約束征管過程中的自由裁量權，增強稅收執法過程的規范性與透明化。推進企業涉稅信息的采集、共享、應用和信息監控的智能化。依托“金稅四期”工程建設，全面采集納稅人信息，并加強對海量數據的深度挖掘與持續優化。打通全國稅務信息鏈條，推動納稅人信息跨區域、跨平臺互通共享。將“以數治稅”嵌入稅收征管全過程，增強數據分析在市場監管中的重要作用，引導工作重點由結果監督逐步轉變為過程監控，降低稅收征管成本與企業制度性交易成本。加快完善稅收征管的相關法律法規，對稅務機關信息采集、納稅人信息安全、涉稅數據使用等方面提供明確而細致的法律支持。

　　(四)聚焦創新鏈短板，對基礎研究與產學研合作給予更大力度支持

　　加快建設全國統一大市場是實現科技自立自強的現實需要。伴隨各國對基礎研究重要程度的認識日漸加深，許多國家的稅收優惠政策都向基礎研究與產學研合作領域有所傾斜。比如，日本推行特別試驗研究稅收抵免，企業與特別試驗研究機構或大學開展共同試驗研究或委托試驗研究，可享受特別試驗研究費30%的稅收抵免。美國通常允許外包研發費用的65%計入抵免額基數，但支付給合格小企業、大學或州立實驗室的外部研發費用，可100%計入抵免額基數。支付給科研機構、科學免稅組織等特定組織的基礎研究費用的增量部分，可以享受20%比例的稅收抵免。為推動企業由單打獨斗的“個體創新”向“合作創新”轉變，注重對產學研合作的引導，可考慮對于企業委托或與科研院所合作的研發費用，以及企業與科研院所聯合共建科學實驗室發生的研發費用等，允許100%計入可加計扣除的支出范圍，或者給予上述支出100%乃至更高的加計扣除比例。